La problématique des camps illégaux représente un défi majeur pour les autorités publiques françaises, confrontées à un équilibre délicat entre respect des droits fondamentaux et maintien de l’ordre public. Qu’il s’agisse de bidonvilles, de campements de migrants ou d’installations sur des terrains occupés sans droit ni titre, ces situations génèrent des tensions sociales, sanitaires et sécuritaires considérables. La procédure d’expulsion, encadrée par un corpus juridique complexe, doit naviguer entre protection des occupants sans titre et préservation des droits des propriétaires. Ce cadre normatif, en constante évolution sous l’influence du droit européen et de la jurisprudence, impose aux autorités administratives et judiciaires une approche nuancée, où l’humanité doit côtoyer la fermeté.
Le cadre juridique de l’occupation illicite : fondements et principes
L’occupation sans droit ni titre d’un terrain constitue une atteinte au droit de propriété, droit fondamental consacré tant par l’article 544 du Code civil que par l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen. Cette protection constitutionnelle confère au propriétaire, qu’il soit public ou privé, le droit de jouir et disposer de son bien de manière exclusive. Toute intrusion non autorisée représente donc une violation de ce droit fondamental.
Sur le plan pénal, l’installation illicite peut constituer plusieurs infractions. Le Code pénal réprime notamment la violation de domicile (article 226-4) lorsque l’occupation concerne un lieu habité. Pour les terrains non bâtis, c’est l’article 322-4-1 qui s’applique, sanctionnant « le fait de s’installer en réunion, en vue d’y établir une habitation, même temporaire » sur un terrain appartenant à autrui.
Toutefois, ce cadre répressif se trouve contrebalancé par des principes protecteurs issus du droit au logement et de la dignité humaine. La trêve hivernale, codifiée à l’article L.412-6 du Code des procédures civiles d’exécution, suspend les expulsions du 1er novembre au 31 mars, bien que des exceptions existent pour les occupations de terrains. De même, le droit au logement opposable (DALO) et le principe de dignité humaine imposent aux autorités de prendre en compte la situation personnelle des occupants.
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme a considérablement enrichi ce cadre juridique. Dans l’arrêt Winterstein c. France du 17 octobre 2013, la Cour a condamné la France pour violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, rappelant que l’expulsion d’un lieu de vie, même illégal, constitue une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale qui doit être proportionnée.
La diversité des situations d’occupation illicite
Les camps illégaux recouvrent des réalités très diverses :
- Les bidonvilles ou squats établis de longue date, souvent habités par des populations roms ou très précaires
- Les campements de migrants temporaires, particulièrement présents dans les zones frontalières ou les grandes agglomérations
- Les zones à défendre (ZAD) constituées en opposition à des projets d’aménagement
- Les occupations de terrains par des gens du voyage en dehors des aires d’accueil dédiées
Chaque situation appelle un traitement juridique spécifique, tenant compte de la durée de l’occupation, de la vulnérabilité des occupants et de l’impact sur l’environnement ou les riverains. Cette diversité complexifie l’approche des autorités, contraintes d’adapter leur action aux circonstances particulières de chaque cas.
Les procédures d’expulsion : voies judiciaires et administratives
Face à un camp illégal, le propriétaire du terrain dispose de plusieurs voies procédurales pour obtenir l’évacuation des lieux. Ces procédures se distinguent tant par leur nature (judiciaire ou administrative) que par leurs conditions de mise en œuvre et leurs effets.
La procédure judiciaire classique
La voie judiciaire ordinaire reste la procédure de référé devant le tribunal judiciaire (anciennement tribunal de grande instance). Le propriétaire, en vertu de l’article 834 du Code de procédure civile, saisit le juge des référés pour faire constater l’occupation illicite et ordonner l’expulsion. Cette procédure suppose l’identification préalable des occupants, ce qui représente une difficulté majeure dans le cas des camps collectifs où les entrées et sorties sont fréquentes.
Pour pallier cette difficulté, la loi ELAN du 23 novembre 2018 a introduit la possibilité d’assigner « les occupants du chef de la personne à l’encontre de laquelle le titre d’occupation a été délivré ». Cette innovation procédurale facilite l’action du propriétaire face à des occupants multiples et changeants.
L’ordonnance de référé délivrée par le juge doit ensuite être signifiée aux occupants par huissier de justice. Un délai, généralement de deux mois, est accordé avant l’expulsion effective. Ce délai peut être supprimé par le juge en cas de voie de fait caractérisée ou prolongé à la demande des occupants en situation de précarité.
La procédure administrative d’évacuation forcée
Parallèlement à la voie judiciaire, le préfet dispose de pouvoirs propres pour ordonner l’évacuation d’un camp illégal. L’article 38 de la loi DALO du 5 mars 2007 lui permet, sur demande du propriétaire, d’ordonner l’évacuation forcée lorsque l’occupation illicite est susceptible de porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.
Cette procédure présente l’avantage de la rapidité puisqu’elle s’affranchit du passage devant le juge. Toutefois, elle n’est applicable que dans des conditions strictes : l’occupation doit être de nature à troubler l’ordre public et la demande du propriétaire doit intervenir dans un délai de 48 heures après l’installation du campement.
Le maire dispose également de prérogatives en la matière. En vertu de ses pouvoirs de police générale (article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales), il peut prendre des arrêtés pour faire cesser les troubles à l’ordre public générés par un campement. Ces arrêtés doivent être strictement proportionnés à la menace constatée, sous peine d’annulation par le juge administratif.
Les procédures d’urgence
Dans certaines situations particulièrement graves, des procédures d’urgence peuvent être mises en œuvre :
- Le référé d’heure à heure permet d’obtenir une décision de justice en quelques jours, voire quelques heures
- La procédure de flagrance, applicable lorsque l’installation date de moins de 48 heures, autorise l’intervention immédiate des forces de l’ordre
- En cas de péril imminent, le maire ou le préfet peuvent ordonner l’évacuation sans délai d’un camp présentant des dangers graves pour la sécurité publique
Ces procédures exceptionnelles doivent être maniées avec précaution, car elles réduisent considérablement les garanties procédurales offertes aux occupants. Le Conseil d’État et la Cour européenne des droits de l’homme veillent à ce que leur usage reste strictement limité aux situations d’urgence avérée.
La mise en balance des droits : proportionnalité et dignité dans l’expulsion
L’expulsion d’un camp illégal ne saurait être une simple opération technique d’évacuation. Elle implique une mise en balance subtile entre divers droits fondamentaux potentiellement antagonistes : droit de propriété contre droit au logement, ordre public contre dignité humaine. Cette pesée des intérêts s’impose tant aux juges qu’aux autorités administratives.
Le contrôle de proportionnalité par le juge
Sous l’influence de la jurisprudence européenne, les juridictions françaises ont progressivement intégré un contrôle de proportionnalité dans l’examen des demandes d’expulsion. Ce contrôle consiste à évaluer si la mesure d’expulsion, bien que légalement fondée, ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits fondamentaux des occupants.
Dans un arrêt remarqué du 4 juillet 2019, la Cour de cassation a validé le refus d’expulsion d’un terrain privé occupé par des familles roms, au motif que l’expulsion aurait constitué une ingérence disproportionnée dans leur droit au respect de la vie privée et familiale. Le juge avait relevé l’ancienneté de l’occupation, l’absence de solution de relogement et la présence d’enfants scolarisés.
Ce contrôle de proportionnalité s’articule autour de plusieurs critères :
- La durée de l’occupation et l’ancrage territorial des occupants
- La présence de personnes vulnérables (enfants, personnes malades ou âgées)
- L’existence ou non de solutions alternatives de logement ou d’hébergement
- L’impact de l’occupation sur l’environnement et les riverains
- L’urgence pour le propriétaire à récupérer son bien
Cette approche casuistique permet une individualisation des décisions, mais génère une forme d’insécurité juridique pour les propriétaires, qui ne peuvent préjuger avec certitude de l’issue d’une procédure d’expulsion.
L’obligation d’un diagnostic social préalable
La circulaire interministérielle du 25 janvier 2018 relative à la résorption des campements illicites impose aux préfets de réaliser un diagnostic social préalablement à toute opération d’évacuation. Ce diagnostic vise à identifier les personnes présentes, évaluer leurs besoins spécifiques et préparer des solutions d’accompagnement adaptées.
Ce diagnostic doit être réalisé par des travailleurs sociaux ou des associations mandatées, avec l’appui des collectivités territoriales. Il porte sur plusieurs dimensions :
- La composition familiale et la situation administrative des occupants
- L’accès aux droits sociaux (couverture maladie, prestations sociales)
- La scolarisation des enfants
- La situation sanitaire et l’accès aux soins
- Les perspectives d’insertion professionnelle
Si cette obligation de diagnostic n’est pas sanctionnée juridiquement, son absence peut néanmoins fragiliser la procédure d’expulsion, notamment face au juge administratif qui pourrait y voir un défaut d’examen approprié de la situation.
La prise en compte des personnes vulnérables
La présence de personnes vulnérables dans un camp illégal impose des précautions particulières lors de l’expulsion. Les mineurs, les femmes enceintes, les personnes handicapées ou atteintes de maladies graves bénéficient d’une protection renforcée.
Pour les enfants notamment, la Convention internationale des droits de l’enfant exige que leur intérêt supérieur soit une considération primordiale dans toute décision les concernant. La scolarisation effective d’enfants dans un camp illégal constitue ainsi un élément déterminant dans l’appréciation de la proportionnalité d’une mesure d’expulsion.
De même, l’état de santé des occupants peut justifier des aménagements dans l’exécution de la mesure d’expulsion. Le juge des référés du Conseil d’État a ainsi suspendu l’exécution d’une évacuation administrative concernant une personne gravement malade, considérant que son déplacement forcé risquait d’aggraver son état de santé.
L’exécution de la mesure d’expulsion : modalités pratiques et limites
Une fois la décision d’expulsion obtenue, qu’elle soit judiciaire ou administrative, se pose la question délicate de son exécution concrète. Cette phase opérationnelle soulève des enjeux pratiques, sécuritaires et humanitaires considérables qui conditionnent la légalité et l’acceptabilité de l’intervention.
Le concours de la force publique
L’expulsion d’un camp illégal nécessite généralement le recours à la force publique, c’est-à-dire l’intervention des forces de l’ordre (police nationale, gendarmerie ou police municipale). Cette intervention n’est pas automatique et suppose une réquisition formelle.
Dans le cadre d’une procédure judiciaire, l’huissier de justice chargé d’exécuter la décision doit, après un commandement de quitter les lieux resté sans effet, solliciter le concours de la force publique auprès du préfet. Ce dernier dispose d’un délai de deux mois pour répondre à cette demande.
Le préfet peut refuser ce concours pour des motifs d’ordre public – si l’expulsion risque de générer des troubles graves – ou pour des raisons humanitaires. Ce refus engage toutefois la responsabilité de l’État, qui devra indemniser le propriétaire du préjudice subi du fait de l’occupation prolongée.
L’opération d’expulsion elle-même obéit à des règles strictes. Elle doit se dérouler en présence d’un officier de police judiciaire et d’un huissier qui dresse un procès-verbal. Les forces de l’ordre ne peuvent employer que la force strictement nécessaire, sous peine d’engager leur responsabilité pénale ou administrative.
Le sort des biens présents sur le terrain
L’expulsion pose la question épineuse du devenir des biens appartenant aux occupants. Qu’il s’agisse d’effets personnels, de véhicules ou d’installations diverses (caravanes, cabanes, mobilier), ces biens ne peuvent être simplement abandonnés ou détruits.
La jurisprudence impose aux autorités un devoir de conservation temporaire des biens présentant une valeur. L’article L.433-1 du Code des procédures civiles d’exécution prévoit que les biens qui ne sont pas repris par leur propriétaire doivent être placés en garde-meuble pour une durée d’un mois, aux frais de la personne expulsée.
Dans la pratique, cette obligation se heurte à des difficultés logistiques considérables, notamment pour les camps de grande ampleur. Les autorités doivent néanmoins procéder à un inventaire précis et offrir aux occupants la possibilité de récupérer leurs biens essentiels.
Quant aux déchets et aux installations précaires sans valeur, leur enlèvement incombe généralement au propriétaire du terrain, qui peut toutefois se retourner contre les occupants pour en obtenir le remboursement – une action souvent illusoire face à des personnes insolvables.
La nécessité d’un accompagnement social
L’expulsion d’un camp illégal ne saurait constituer une fin en soi. Pour éviter le simple déplacement du problème et la reconstitution du campement ailleurs, un accompagnement social des personnes expulsées s’avère indispensable.
La circulaire interministérielle du 25 janvier 2018 préconise une approche globale associant :
- Des solutions d’hébergement d’urgence immédiatement disponibles
- Un accompagnement vers le logement pérenne pour les personnes éligibles
- Le maintien de la scolarisation des enfants
- Un suivi sanitaire et l’accès aux soins
- Des parcours d’insertion professionnelle
Pour mettre en œuvre cet accompagnement, les préfets sont invités à mobiliser les dispositifs de droit commun (centres d’hébergement d’urgence, SIAO, CCAS) mais aussi des dispositifs spécifiques comme les MOUS (Maîtrises d’Œuvre Urbaine et Sociale) dédiées aux bidonvilles.
Certaines expériences innovantes, comme le projet « Un emploi, un toit » à Strasbourg ou les villages d’insertion en Seine-Saint-Denis, témoignent de l’efficacité d’une approche intégrée, combinant hébergement transitoire et insertion socioprofessionnelle.
Vers une politique de résorption durable des campements illicites
L’expulsion, si elle constitue parfois une nécessité juridique ou sanitaire, ne peut représenter l’alpha et l’oméga de la politique publique face aux camps illicites. Une approche exclusivement répressive se révèle non seulement coûteuse mais souvent inefficace à long terme. Les autorités françaises, sous l’impulsion de l’Union européenne et des instances internationales, s’orientent progressivement vers des stratégies plus globales visant la résorption durable des bidonvilles et campements.
L’instruction gouvernementale du 25 janvier 2018 : un changement de paradigme
L’instruction gouvernementale du 25 janvier 2018 relative à la résorption des campements illicites marque une inflexion notable dans l’approche française. Ce texte rompt avec la logique du « tout-expulsion » pour promouvoir une méthode fondée sur l’anticipation et l’accompagnement social.
Les préfets sont ainsi invités à élaborer des stratégies territoriales pluriannuelles, associant l’ensemble des acteurs concernés : services de l’État, collectivités territoriales, bailleurs sociaux, associations et habitants eux-mêmes. Ces stratégies doivent s’articuler autour de plusieurs axes :
- L’amélioration de la connaissance des situations (recensement, cartographie, diagnostic)
- La prévention des installations illicites par un dialogue en amont avec les groupes concernés
- L’accompagnement vers l’insertion des personnes vivant dans les campements
- La mobilisation coordonnée des financements (crédits d’État, fonds européens, budgets locaux)
La DIHAL (Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement) assure le pilotage national de cette politique et apporte un appui méthodologique aux territoires. Un objectif ambitieux de réduction de moitié du nombre de personnes vivant dans les bidonvilles a été fixé pour la période 2018-2022.
Les expériences territoriales innovantes
Plusieurs territoires ont développé des approches novatrices face aux campements illicites, privilégiant l’insertion durable à l’expulsion systématique. Ces expérimentations, souvent conduites à l’échelle métropolitaine, constituent de précieux laboratoires d’innovation sociale.
À Toulouse, le programme « MOUS Squats et Bidonvilles » a permis, depuis 2015, l’accès au logement de plus de 400 personnes issues de campements illicites. Ce dispositif repose sur un diagnostic approfondi des situations individuelles et un accompagnement personnalisé vers le logement ordinaire, sans passer par des structures collectives transitoires.
La Métropole de Lyon a développé la stratégie « I2E » (Insertion par l’École et l’Emploi) qui place la scolarisation des enfants et l’insertion professionnelle des adultes au cœur de son approche. Des médiateurs scolaires spécifiques facilitent l’intégration des enfants dans les établissements, tandis que des parcours d’insertion professionnelle adaptés sont proposés aux parents.
À Strasbourg, l’Espace Temporaire d’Insertion (ETI) offre une solution intermédiaire entre le campement et le logement classique. Sur un terrain équipé (eau, électricité, sanitaires), des familles sélectionnées bénéficient d’un hébergement temporaire en contrepartie d’un engagement dans un parcours d’insertion défini contractuellement.
Ces initiatives partagent plusieurs caractéristiques : une approche partenariale associant acteurs publics et privés, une temporalité longue permettant un accompagnement dans la durée, et une logique de contractualisation responsabilisant les bénéficiaires.
Les perspectives européennes et internationales
La question des campements illicites dépasse largement les frontières nationales. Au niveau européen, la Commission européenne a adopté en 2011 un « Cadre de l’UE pour les stratégies nationales d’intégration des Roms », invitant les États membres à élaborer des politiques coordonnées d’inclusion de cette population particulièrement touchée par le mal-logement.
Le Conseil de l’Europe, à travers son Comité européen des droits sociaux, a développé une jurisprudence protectrice condamnant les expulsions sans relogement. Dans plusieurs décisions concernant la France, ce comité a rappelé que l’expulsion de personnes vulnérables sans solution alternative constitue une violation de la Charte sociale européenne.
Les Nations Unies, par l’intermédiaire du Rapporteur spécial sur le droit à un logement convenable, ont élaboré des principes directeurs concernant les expulsions. Ces principes insistent notamment sur la nécessité d’une consultation préalable des populations concernées, d’un préavis suffisant et de solutions de relogement adéquates.
La France se trouve ainsi insérée dans un réseau d’obligations internationales qui encadrent sa marge de manœuvre face aux campements illicites. Cette dimension supranationale, parfois perçue comme une contrainte, constitue aussi une opportunité de partage d’expériences et de mobilisation de financements européens (notamment le Fonds social européen) pour des projets d’insertion ambitieux.
L’approche française des campements illicites évolue ainsi progressivement d’une logique purement sécuritaire vers une stratégie intégrée, où l’expulsion ne constitue qu’un outil parmi d’autres dans une politique plus vaste de résorption de l’habitat indigne et d’inclusion sociale. Ce changement de paradigme, encore inégalement appliqué sur le territoire, répond tant aux exigences éthiques qu’aux impératifs d’efficacité à long terme.
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